改土归流(明清时期中央政府对中国西南地区实施的政策)

改土归流，又称土司改流、废土改流，是指废除西南各少数民族地区的土司制度，改由中央政府委派流官直接进行统治，实行和内地相同的地方行政制度。狭义上指清朝雍正时期在西南滇、黔、桂、川、湘、鄂6省实行的废除土司制度，设立流官治理的改革。改土归流始于明朝，历经数百年，直到民国时期结束，其中清朝雍正年间的改土归流规模较大，影响较为深远。

明朝永乐十一年（1413年），朝廷开始在贵州省地区实行改土归流，废除思南县、岑巩县宣慰司，改设思州、思南、镇远县等八个流官府；此后朝廷陆续在各个民族地区进行改土归流，效果并不显著；明末崇祯年间，朱燮元提出“重建诸蛮”，朝廷接受其建议，将拥有较大势力的大土司一分为众，至此大土司的势力得以遏制。在清朝初期，土司问题还不是社会的主要问题，所以清朝政府没有大规模地进行改土归流。清代雍正年间，朝廷在云南省、贵州、广西壮族自治区、四川省、湖南省、湖北等少数民族聚居地区进行大规模的改土归流，将这一地区直接纳入中央王朝的统治之下，实现对中国西南地区有效的控制。清朝末年，伴随着西方列强侵入，西北边防日渐危急。光绪二十二年（1896年）光绪帝正式颁布“改土归流”办法，开始废除土司制度，青海省各土司不再承袭，一切行政事务由当地县政府承办。民国二十年（1931年）8月13日，蒙藏委员会在致行政院呈文中提出今后各省如有呈报土司补官袭职之事，请勿遽核准以谋改革而昭划一，此一呈文基本上明确了民国青海改土归流的方针。

改土归流影响深远，促进了民族地区社会稳定与经济发展，维护了国家大一统，对中华民族大家庭的巩固和发展起到积极作用。此外，改土归流后，打破了原来相对封闭的文化空间，促使民族地区传统文化发生变迁，节日习俗与语言服饰发生变化。官方发展儒家教育，树立符合儒家道德标准的楷模，建立具有儒家象征意义的文化标识，促进儒家价值观在当地深入传播。各民族文化不断彼此“涵化”，丰富和发展了中华文化。民族地区与内地的人员流动频繁。民族地区官府积极采取垦殖优惠政策来吸引外来人口，这些外来人口与原住民形成互嵌式的居住格局。同时，民族地区也有不少民众进入内地经商或求学。

定义

改土归流又称土司改流、废土改流，是指明清时期在中国西南少数民族地区进行的行政改革。明清时期废除了西南少数民族地区的土司制度，改由中央委派流官直接进行统治，实行和内地相同的地方行政制度，流官的任免、升迁、调遣均由中央政府决定，不能世袭。狭义上指清朝雍正时期在西南滇、黔、桂、川、湘、鄂6省实行的废除土司制度，设立流官治理的改革。

产生背景

传统中国对边疆少数民族及中原内地实行差异化的治理。对于边疆的少数民族，中央王朝一般实行“羁縻”的间接统治，不实行直接管理。如汉代设立的安西都护府，其职责是以中央王朝的武力保障来维持、协调西域诸国之间的关系，保证丝绸之路的畅通。所谓“羁縻”的实质是“以夷制夷，因其俗以为治”，即以怀柔区安抚为主，武力震慑为辅，恩威并施的政策。羁縻政策依然保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中央王朝、经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。对于境内的少数民族地区，虽然在版图之内，但朝廷并不过问内部事务，只是通过首领来实现间接统治，如元代以来的土司制度。土司制度表面上是羁縻手段，实际上是通过派遣流官来进行治理。土司制度在唐宋时期称跌州制度，由中央王朝委任当地铁木真兀格为府、州、县的文职土官，元朝加强了军事统治，设置宣使、宣抚使、安抚使、招讨使、长官司等武职土官。明沿袭宋、元制度，并进一步完备了土官的考核、任免、贡纳、征调等制度。明代为土司全盛时期，明末清初土司制度走向衰落。

土司制度与社会发展不相适应的地方首先表现在它严重妨碍中央集权，不利于朝廷统治的稳定。在土司统治下，土地和人民都归土司世袭所有，土司各自形成一个个势力范围，造成分裂割据状态。土司有募兵权和司法权，一个个土司犹如一个个“独立王国”。土司制度下，土民不列入官府编户，不受官府法律约束和保护，他们眼中只有土司，国民观念淡薄。实行土司制度的结果，造成政治上权力的不集中。随着府县制的普及、国民意识强化需求的增长，官府不希望土司制度长期存在下去。其次，土司制度下的领主经济阻碍了地方经济的发展。各土司辖区的土地按身份等级分配，土司占有肥田沃土，舍人可分较好的土地，土民只能在较差的地方开一块“份地”。土民生产积极性不高。再次，土民对土司有强烈的人身依附关系，他们所受压迫剥削深重, 地位低下，随着土民与非土民接触机会的增多，农奴身份与农民身份比较机会的增多, 广大土民对土司的不满在滋长，他们越来越不希望土司制度长期存在下去。

中国古代中国西南地区是少数民族分布最多的地区，在这里集中有20多个少数民族，而且历史悠久，但是和内地相比生产力水平比较低下，再加上特殊的自然地理条件以及民族习俗、生活习惯的差异，历代政府都对西南少数民族地区，实行特殊的统治方式，统治政策和内地差异很大。土司制度的存在，限制了各族人民在经济上互通有无，有些土司对汉苗富足的商户进行抢盗劫杀，往来商旅也不能幸免。这时多民族国家的发展受到严重的阻碍，西南地区在土司的管辖下，人民生活苦不堪言，这些情况表现在几个方面：

第一，土司反叛和土司间的斗争不断。土司本身就是割据一方，土司势力在这种割据状态下发展得很快，出现了许多像云南丽江的木氏、车里刀氏，贵州水西安氏，四川乌蒙禄氏、容美田氏，广西泗城岑氏等颇具实力的大土司。这些土司管辖的地域范围广泛，统领兵数多达10万，土司们骄横跋扈，统治一方水土，在那里恣意妄为，过着世袭不变的日子，有自己的监狱和法庭、官吏，他们名义上归朝廷管，实际上个个都是土皇帝。土司势力的发展毫无节制，使得他们和中央政府之间的矛盾渐渐剧烈、突出。许多土司不服朝廷政令甚至反抗朝廷，而且问题相当严重。康熙时期就发生过云南省土司的叛乱，叛乱的土司一举夺取了清朝政府的很多城邑，惊动了整个云南。除了叛乱，土司之间也经常为了争夺土地和世袭地位互相残杀，甚至有的土司互相结盟对付其他土司，在更大范围内烧杀抢掠，没有多少公平和律法可言，给当地民众的生活造成很大压迫和威胁。

第二，农奴制的残酷压迫和剥削。土司制度是一种落后的世袭分封制度。土司在他的管辖区内有绝对的权力，任意转让买卖辖区内百姓或者用辖区内百姓来祭祀祖先，当地百姓所有的东西都是土司的，包括他们的牛马甚至他们的子女，土民的孩子要上报，长大后为土司做事。除极少地方外，这些孩子不许读书，也没有资格参加考试，这是为了达到土司对土民的长期永久的控制。若是土司家里儿子娶媳妇，一般土民三年之内不许谈婚论嫁，若是有人违反，就会被抄没家产卖去做了奴隶，或者直接处死，而且外死的方式也极其残忍。

实施地区

清政府“改土归流”的地区包括滇、黔、桂、川、湘、鄂六省，涉及土家族、苗族、彝族、布依族、侗族、瑶族、水族等。雍正时期的“改土归流”主要集中在云南省、贵州省两省，并于雍正九年(1731年)基本实现。

实施过程

明朝时期

明朝初期，贵州省有三大土司，其中思州宣慰司(治所在今贵州凤冈县）设置于元朝，朱元璋还没称帝它就归附了，朱元璋仍令旧故土司管理。朱元璋称帝后，将其分成思州和思南两宣慰司。洪武五年（1372年），朱元璋设置贵州宣慰司，让原官世袭，赋税自行纳贡。朱棣即位后，对西南少数民族地区仍用土官进行治理，不过严格约束了各土司的管理，对土司的职责、义务都进行了严格的规定，并让土司必须定期进京进贡。假如要承袭，不管距离多远，都必须亲自到京城接受朝廷任命。土司如有违反朝命，即视为有罪，要严加惩处。如此一来，土司就不再像之前那样自由了。永乐八年（1410年），思南县宣慰使田大雅去世，他的儿子田宗鼎承袭土司位。田宗鼎性情凶暴，与他的副使黄禧结怨，两人经常相互攻讦。朱棣便改任黄禧为辰州知府。这一举措助长了田宗鼎的气焰。不久，田宗鼎与思州宣慰使田琛争夺地盘，仇恨越结越深。黄禧趁机与田琛勾结，共同对付田宗鼎。双方的冲突逐渐扩大，最后造成了大规模叛乱。

永乐十一年（1413年），朱棣任命镇远侯顾成为将，率领五万兵马去镇压岑巩县地区的叛乱。朝廷军队势如破竹，很快平定了叛乱，顾成将叛乱头目逮送京师。朱棣抓住这次机会，将他们的地盘分成八府四州，设贵州布政使司。又置贵州都指挥使，领十八卫，属兵部。府以下参用土官，土官的朝贡符信属礼部，承袭属吏部，领土兵者属兵部。永乐十四年（1416年），朝廷又在当地设立贵州提刑按察司。从此，贵州省就成为明朝稳固的一部分，“改土归流”实施成功。不过，这次改革只是针对贵州叛乱的两个宣慰司，只触及贵州的一小部分地区，西南大部分地区仍然实行土司制度。并且，土司制度没有得到削弱，反而在明朝中后期达到中国历史上土司制度的顶峰。

万历年间，在贵州、四川省、云南省、广西壮族自治区等地废除了部分土司，设置州县，直接派遣流动官员进行管理。当然，明代改土归流具有一定的偶然性，缺乏主动性和系统性，总体而言规模也较小。清朝继承了明代的土司制度，清代也适时展开改土归流。

顺治时期

在清朝初期，土司问题还不是社会的主要问题，所以清朝政府没有大规模地进行改土归流。顺治刚入主中原时，为了稳固新政权，就沿用了以前的制度，承认以前的土司地位和特权，计划天下大定之后再对土司进行约束。但是土司们的要求很高，土司不仅只是个空名号，他们归顺后，武装反抗也随时爆发，但是清朝政府正忙着巩固新政权，所以对于土司问题采用的是怀柔政策，并在一些地方实行了改土归流。

康熙时期

康熙四十三年（1704年)，清朝开始对湘西土家族苗族自治州地区进行改土归流，在采取驻军、屯兵、修边、筑卡等强硬军事措施的同时，大力推动湘西社会的“儒化”，其中主要包括通过设置官学、书院、义学等构建儒家教育体系、给予少数民族士子资助及科举名额优惠、重视对先儒先贤的祭祀、颁令禁止苗民诸多宗教祭祀活动及风俗习惯、推行三纲五常及忠孝节义观念等等途径。康熙四十九年（1710)，湘西的苗族地主麻龙德向官府投诉，建议废除土司制度。但是当时康熙正在对付准噶尔汗国汗国，不想后方出问题，于是将此事搁置了。

雍正时期

雍正四年（1726年），云南巡抚、云贵总督西林觉罗·鄂尔泰再三上奏，奏请把西南的土司制度变为流官制度，雍正认真思考后，同意了他的建议，并任命他主持这件事。于是，在云南省、贵州省、广西壮族自治区、四川省、湖广等省，清政府开始大规模地推行改土归流。雍正四年（1726年)二月，鄂尔泰对广顺土司用兵。四月又设立了长寨厅，对长寨用兵，标志着雍正时期大规模改土归流的开始。鄂尔泰在长寨用兵时，那些土司的蹈袭阵法令鄂尔泰头疼，鄂尔泰一用兵，土司们就逃跑或者假装投降，等军队一走，他们又恢复原样，鄂尔泰想要找出一个从根本上解决问题的办法，到了同年九月，鄂尔泰正式建议改土归流：“计擒为上，兵剿为下”，雍正接受了他的建议，同年派鄂尔泰为云贵总督，并兼兵部尚书，让他推行改土归流。镇沅土知府刁瀚及沾益州知州安于蕃势力很大，占地很广，作恶多端，雍正四年（1726年）六月，西林觉罗·鄂尔泰发兵活捉刁瀚和安于蕃。在其地分别设镇原州、占益州。冬天，乌蒙土知府禄万钟对东川区烧杀劫掠，镇雄土知府陇庆侯与他狼狈为奸，鄂尔泰命人率军征讨禄万钟，大获全胜，清政府就改设乌蒙府和镇雄州。广西泗城土知府岑映宸势力较大，经常领兵在南盘江以北地区横行作恶，看到乌蒙改土归流之后，他撤走了他的军队收敛起来。鄂尔泰准备讨伐他的时候，他一害怕就投降了，鄂尔泰就把南盘江以北划归贵州省，设立永丰州。又把泗城改为府。梧洲、柳州市、庄远等地土民，因为憎恨土司的残忍和任意妄为，准备粮食，请朝廷派兵，因此，广西壮族自治区的改土归流开展得很顺利。

雍正六年（1728年)，西林觉罗·鄂尔泰开始处理贵州东南的土民问题，他提出清理贵州东南土民问题的关键在都匀府，其次是黎平县，再次是镇远县，一旦这三个地方定下来，就好分清主次逐个解决，于是鄂尔泰派兵镇压顽固土司势力，在此基础上设厅，设流官管理当地百姓。云贵高原和广西改土归流成功，影响了与这两地交界的湖南省、湖北、四川省等省。这些地方的土司，和内地的联系比较紧密，土、汉人民经常交往，在云贵、广西两地改制声势下，土民们纷纷逃向官府，请求改土归流。面对这样的形势，土司们不得不交出世袭的印信，并将自己的领地让出来，表示真心归附官府。雍正六年（1728年），湖南永顺的土司彭肇槐主动提出改土归流，雍正答应了他的请求，封他为参将，赐给拖沙喇哈番之职，赏银1万两，允许他在祖籍江西省置办产业，买房买地。雍正七年（1729），设永顺府，设桑植县、保靖县二县，归永顺府管。四川省在总督岳钟琪、巡抚宪德、总督黄廷桂等人的努力下，实行改土归流。雍正七年（1729年），天全土司府改为天全州，土汉民杂居的黎大所改为清溪县，原来的雅州直隶州改为雅州府。经过多年的努力，改土归流在西南各省大部分地区实行，雍正八年（1730年），西林觉罗·鄂尔泰在云贵高原边界筑桥，因为这一年是戊戌年，雍正给桥起名为戊戌桥，纪念鄂尔泰改土归流的功劳。鄂尔泰在改土归流中，对实行改革的地方，先用兵进行镇压，再进行安抚，软硬兼施政策得当，使得云南省、贵州省、广西壮族自治区、四川省、湖南省、湖北六省的改土归流成功推行。雍正十年（1732年）将康熙因土司绝嗣而由通判代管的镇安土府升为流府，辖治附近各土目势力，从而进一步强化西部地区的政治建置。至此，广西一省便在府级政权层次上全部流官化，并在州县级层次上大体完成改土归流。雍正五年（1727年）至雍正十一年（1733年），先后有泗城土府岑氏、东兰土州韦氏、归顺土州岑氏、下龙长官司赵姓、恩城土州赵氏等，或被革除土职后遣送外地安置，或被降为佐贰后留居当地。

在废除土司世袭制度时，对土司本人，根据他们的态度给以不同的处理。对自动交印者，酌加赏赐，或予世职，或给现任武职。对抗拒者加以惩处，没收财产，并将其迁徙到上述六省以外的省份，另给田房安排生活。在设立府县的同时，添设军事机构，如云南省增设乌蒙镇、昭通雄威镇、普洱元威镇，贵州省增加古州镇、台拱镇，广西壮族自治区另设右江镇，湖广添永顺协、永绥协等。清政府在改土归流地区，清查户口，丈量土地，征收赋税，建城池、设学校，原来土司只交纳很少的贡赋，而将残酷掠夺属民所得的大量银两尽收于己。改土归流后，变革赋役方法，废除原来土司的征收制度，与内地一样，按地亩征税。土民所受的剥削稍有减轻。改土归流所涉及的民族很多，有壮族、彝族、苗族、哈尼族、布依族、侗族、瑶族、水族等。

雍正帝的改土归流促进了当地生产力的解放，使大量汉族移民中国西南地区，例如：云南省明末清代时，大部分人口都集中在滇池、洱海一线的腹里地带及其附近少数坝区，而在周围面积广大的边远地区只有“向未编丁”的数量甚少的“夷户”而已。广西壮族自治区、云南的人口数量，据清朝官方的统计数字，在康熙五十二年（1713年）分别为：桂省206104丁，约合人口总数100余万；滇省185865丁，约合人口总数90余万。康熙末年的西南地区人口数量已经达到前所未有的水平，但雍正年间改土归流以后，经过乾隆、爱新觉罗·颙琰近百年间不断有大批移民涌入，在嘉庆二十五年（1820年），广西、云南省的人口总数又有显著增加，是年广西人口742万余、云南人口449万余。从康熙末年到嘉庆末年的百年间，广西壮族自治区人口总数由100余万增加到700余万，云南由90余万人口增至400余万，即分别增长为原来的7倍和5倍。原来开发水平极低或较低的边远山区也得到了很好的开发，大量移民涌入。

改土归流成功后，清政府废除原来土司征收赋役的制度。按照政府正常的赋税额，由各家上报田产，然后按亩征收，无田的土民不必交纳赋税，并且取消了原来土司的土供。这样土民在改土归流后所受的剥削减轻。为了减轻负担，清政府采取一些措施，没收土司的田产，分给兵士，每人30亩，实行军屯，所给土地为军田，允许兵士按民田价格买卖，对于土司强行购买去的土地，土民可以按价赎回，有些地方，甚至允许土民占有原来土司的部分土地。但是耕地不足的问题没有得到根本解决。同时，清政府取消土司世袭制，在那些地方设置厅、州、县等地方政权，派遣可以调换的流官进行治理，这样就使原来的地区与内地的政治经济学联系加强，促进了文化的发展。改土归流将几百年以来的土司制度废除，必然会招致敌对势力的反抗，雍正十二年(1734年)，贵州省等地设官后，原来的土司势力还是比较强大，总想恢复原来的局面，他们暗中勾结，蠢蠢欲动。到了雍正十三年（1735年)，古州发生叛乱，雍正派兵讨伐，命前线将领务必斩草除根，彻底解决叛乱，并派刑部尚书张照为抚定苗疆大臣，管理贵州。当时在贵州地区，董芳和哈元生二人不合，张照支持董芳，他们认为之前的改土归流存在失误，现在应该实行招安优抚，恢复旧日格局。结果因为意见不统一，将领失和，没有取得成功。

乾隆时期

雍正十三年（1735)八月，雍正驾崩，乾隆继位，将张照召回京城，命张广泗为七省经略，出兵继续讨伐，于次年成功平定祸乱。新疆古称西域，刘彻反击匈奴后，西汉置西域都护府，将该地正式纳入汉朝版图，成为中国统一的多民族国家的重要组成部分。在漫长的历史岁月中，每逢中原王朝衰弱之时，西北便往往出现少数民族乘机而起建立的割据政权。清代，厄鲁特蒙古曾在伊犁哈萨克自治州建立准噶尔汗国政权，并强极一时，历噶尔丹、策妄阿拉布坦、噶尔丹策零各汗，长期与清朝对峙。乾隆十年（1745年）以后，准噶尔政权陷入内乱，爱新觉罗·弘历抓住有利时机，将其一举荡平，统一了新疆地区。面对这一辽阔广大的地区，乾隆以其最高统治权威，又发出了大兴屯田的号角。乾隆在新疆实行屯田，就是为了解决人口锐减问题而采取的必要措施。乾隆帝强调新疆屯田，不单单为守土军队解决粮食问题，“国家生齿繁庶，即自乾隆元年至今二十五年之间，滋生民数，岁不下亿万，而提封止有此数，余利颇艰。且古北口外一带，往代皆号岩疆，不敢尺寸逾越。我朝四十八部子弟臣仆，视同一家，沿边内地民人前往种植，成家室而长子孙，其利甚溥。设从而禁之，是厉民矣。今乌鲁木齐市、辟展各处，知屯政方兴，客民已源源前往贸易，茆檐土锉，各成聚落。将来阡陌日增，树艺日广，则甘肃省等处无业贫民前赴营生耕作，污莱辟而就食多，于国家牧民本图，大有裨益。”

乌鲁木齐位于北疆中部，气候条件适宜农耕，土壤肥沃，水源充足，以乌鲁木齐为中心，包括周围的昌吉回族自治州、阜康市、玛纳斯县、呼图壁县等地，屯务蔚然可观。该地区兵屯、民屯先后兴起，犯屯也占相当比重。为解决乌鲁木齐兵屯地荒和内地流民无地可种的问题，乾隆命令陕甘总督杨应琚招募内地流民前往乌鲁木齐种地，是为民屯。二十六年（1761年）秋天，杨应琚从甘肃省安西、酒泉市、高台等处共招募贫民四百户，携眷前赴乌鲁木齐市屯种。次年，杨应琚又从张掖市、山丹县、东乐等县招民二百户、男妇大小七百八十余口。乾隆二十九年（1764年），甘肃大旱，乾隆再次提出移民乌鲁木齐：“年来新疆屯政屡丰，如乌鲁木齐粮贮甚为饶裕，且其地泉甘土沃，并无旱潦之虞。如令该省接壤居民，量其道里远近，迁移新屯各处，则腹地资生即广，而边地旷土愈开。”杨应琚从肃州、张掖、敦煌市共招民七百零八户前往乌鲁木齐。移居的民户，都由政府提供车辆，派专人护送到乌鲁木齐。乾隆三十年（1765年），杨应琚又于酒泉市招民八百户、高台县四百户，“现饬道员，在瑚图毕、宁边城、昌吉回族自治州、罗克伦等处，查明余地，给与车辆口粮，送往安插。”到乾隆末年，乌鲁木齐市地区民屯，共开垦土地五十多万亩。这些民屯无任何军事意义，是开发新疆的最有效途径。

巴里坤和穆垒位于北疆东部，原是清军与准噶尔汗国对峙的前线阵地，康熙末已有屯田，以绿营为主。清定准噶尔，巴里坤成为内地，清军防线西移，兵屯日益削弱，犯屯和民屯相继兴起。清政府对免于死刑的重犯，一般都遣送黑龙江省给八旗官兵为奴。乾隆二十三年，因新疆平定，改派巴里坤给屯田绿旗兵为奴。第二年，乾隆决定让这些犯人屯田种地。他解释让犯人种地的目的是“以新辟之土疆，佐中原之耕凿，而又化凶顽之败类为务本之良民。”二十六年，清政府一次就遣送巴里坤哈萨克自治县四百八十名罪犯参加屯田。屯田不单纯是为了获得粮食，而是给这些罪犯开辟了一条改造自新的道路。清政府规定，参加屯田的罪犯，只要努力生产，重犯以五年为期，轻犯以三年为期，即可以释放为民。满洲旗人可以驻塔尔巴哈台为旗兵，汉军旗人可以加入绿营，民人编入当地户籍。三十一年，巴里坤有种地犯人二百五十名，人均种地二十二亩，因收成较好，清政府又从沙州挑选强壮犯人一百五十名前来种地。

巴里坤民屯。巴里坤地处东北部，气候相对比其他地方寒冷，兵屯与犯屯，每年合计种地仅一万四五千亩。民屯始于二十九年（1764年），地方官员注重水利建设，克服了气候不利的因素，使民屯发展了起来。二十九年五月，陕甘总督杨应琚从敦煌市招募民户六十余户，为民屯之始。在这些民人未到之前，杨应琚就开始解决水利问题。巴里坤哈萨克自治县北山一带，旧有水渠三道，杨应琚组织属员详细勘测后，于头道、二道渠尾部开渠两千丈，又用开渠之土建起村堡三座，一座周围一百丈，另两座六十丈。民户到来后，“因见有堡可居，有渠可灌，倍加欣喜”。商民（借商人力量招募的民户）接踵而至，前来认垦，当年垦地一万一千八百九十亩，次年又认垦四千余亩，“连前拨给安西民户承垦地共二万五六千亩。”当时商民认垦地位于水渠上游，安西民户承垦地在水渠下游，易因引水灌田产生纠纷。杨应琚命令废员陈文枢组织人力新凿大渠一道，把河水直接引至下游，分设二闸，控制水量，消除了上下游争水的矛盾。

穆垒（今新疆木垒）民屯。穆垒地处巴里坤哈萨克自治县和乌鲁木齐市中间。三十年（1765年），巴里坤总兵德昌县受命筹办穆垒屯田，德昌经实地勘查，认为穆垒可垦地八万亩，安插民户二千，准备每年招民二百户。军机处研究后，决定每年招民三百户，事先由绿旗兵种地贮粮供给前来民户，还为每户盖土屋两间。下年，陕甘总督吴达善确定穆垒移民办法，规定每年招徕民户编为一里，一里分成十甲，总共招三千户，设十里；每里设里长一人，每百户设渠长一人，乡约、保正各一人；户民认垦土地，由政府发给标准步弓丈地，以三十亩为准，村庄附近土地作为公用场圃。这是在乾隆同意下新疆最早设立的里甲机构，为后来建州县准备了条件。

伊犁位于北疆最西部，乾隆二十三年（1758年），当清军还在进行平定回部的战斗时，乾隆已开始筹划伊犁屯田了。乾隆的指示很具体：“从前伊犁地亩，皆回人耕种，今俟回部平定，即将回人酌量迁移，与绿营参杂。额敏和卓系回部望族，应同将军大臣等管束屯田兵丁，俟耕作娴习，主客相安，再回吐鲁番盆地，方为有益。”乾隆认为伊犁距内地极远，与南疆却甚近，调发维吾尔族种地需费用极少。额敏和卓忠于清政府，由他来管理维吾尔人可减少民族矛盾，加上绿旗兵一起耕作，增加了稳定性。因为乾隆的重视，伊犁屯田成效最大，有兵屯、回屯、犯屯、民屯四种形式。乾隆二十四年（1759年）冬，办事大臣阿桂从阿克苏市带领三百户维吾尔族农民来到伊犁哈萨克自治州，他们是最早的屯田生产者。三百户人在土地肥沃的海努克地方播种，当年就获得大丰收。阿桂报告说，以播种量计算，上地获二十倍，中地获十倍，保守估计可获粮食二万四千石，除种地者自用外，还可供上千人来年麦熟前食用。有了粮食，阿桂提出扩大回屯规模，要求增派七百户，达到一千户。阿桂说，叶尔羌汗国、喀什噶尔、阿克苏、乌什县等城，有原先就在伊犁种地、后随霍集占逃回去的两三千人，“今闻开设屯田，愿来效力者甚多”。但是上述各城伯克以钱粮缺额为借口，阻碍他们来伊犁哈萨克自治州种地。阿桂建议取消各城户口钱粮定额，以争取伯克们的支持。乾隆批示“伊犁再增回人千余，生齿更觉繁盛，亦于伊犁生计有益”，赞成此举。二十六年秋，伊犁回屯再次大丰收，收获小麦为播种量二十倍以上，稞麦高达四十倍以上，平均每人收谷四十石，半数充做军粮。阿桂决定：“嗣后人给籽种一石五斗，以交粮十六石为率。”从二十七年至三十二年，清政府陆续从乌什县、哈密市、叶尔羌汗国、和田地区、吐鲁番市等处调入伊犁地区六千户维吾尔农民，分布伊犁河南岸海努克与北岸固勒扎周围，编成九屯。每户交粮十六石，每年共交粮九万六千石，乾隆末年，伊犁府保宁因当地维吾尔人生齿日繁，增垦土地，加征粮食四千石，总数达十万石。二十五年，清政府任命额敏和卓的儿子茂萨为伊犁阿奇木伯克，管理种地农民。三十一年，又任命茂萨弟鄂罗木管理。后来，定阿奇木伯克为专职，阶三品，总理回屯，下设十五人为属员。

绿营屯田，简称兵屯。兵屯是与回屯同时开始的。二十五年春，有一百绿旗兵和维吾尔农民一起播种，秋天丰收后，章佳·阿桂请增派九百人。第二年，清政府将辟展屯田士兵调入伊犁哈萨克自治州，他们共种地八千亩，收获大小麦、稞麦共二万七千一百石。伊犁兵屯产粮最多，据阿桂说，乌鲁木齐市兵一人年获粮约十四石，雅尔仅十一石，伊犁可达二十七石，一人所获，可供八人食用。至三十四年，清政府陆续从内地增调屯田兵二千五百人，五年换班，以五百人操练，两千人种地。伊犁府伊勒图规定，屯田兵每人种地获粮达二十八分以上，屯田官员议叙，士兵赏给两个月盐菜银两；十八分以上，士兵赏给一个月盐菜银，官员议叙。四十三年，屯田兵改成携带家属长期驻守，定额三千人，五百人训练，二千五百人种地，共分为二十五屯，每屯百人。每人种地二十亩，百名士兵共种地两千亩，领籽种一百一十石，收获十八分者交粮一千八百石，二十八分者交粮二千八百石。四十七年，伊勒图因伊犁哈萨克自治州粮食连年丰收，仓储粮食达五十万石以上，将屯田兵减去一千名，一半训练，一半种地。伊犁地区还有犯人参加种地，称做“犯屯”。民人种地谓“民屯”，无论人数、规模都比较小。伊犁驻军每年用粮十六万石，其中回屯交纳十万石，兵屯交六万石以上，“视仓储多寡，随时增减屯种。”乾隆末，伊犁贮粮经常在三十万石以上。

塔城地区今天简称塔城，位于新疆最北部，与俄罗斯帝国为邻。二十六年（1761年），参赞大臣章佳·阿桂即奏请“塔尔巴哈台与俄罗斯、哈萨克族相近，应驻兵屯田”。阿桂请从伊犁哈萨克自治州派领队大臣率一千名绿营前往驻扎，沿途设卡二十一所，选派侍卫分驻各哨卡，并迁移杜尔伯特蒙古族自治县、扎哈沁等部落前往游牧，以加强国防。乾隆因为财政原因，没有批准这一计划。直到二十八年，伊犁府富察·明瑞重提此事，清政府始于塔城驻兵屯田。三十三年，塔尔巴哈台参赞大臣巴尔品又建议于楚呼楚地方屯田，清政府从乌鲁木齐市调绿旗兵四百人前往种地。塔城市因地处极北，故只有绿旗兵屯。

乾隆二十六年（1761年），乾隆主张迁移“甘肃省等处无业贫民前赴营生耕作”，认为这样既有利于开发新疆，又可以缓和内地人口矛盾，可以一举两利。他多次指示陕甘总督杨应琚招募甘肃民人到新疆种地。乾隆三十六年（1771年）初，乾隆得知甘肃省连年受旱灾之苦，从乾隆二十三年至三十五年，共欠仓粮四百零四万石，折色银一百三十二万两时，作为最高统治者，他不能不考虑“似此日累月多，势将何所底止，是旧逋固不可不及时清厘，致令积疲不振”。但他更注意到“边陲生计艰难，尤当急为筹画以裕久长”，使甘肃省灾区人民改善困境。乾隆认为，新疆统一以后，大兴屯田已成乐土，“商民辐辏，风景不殊内地”，但没有出现内地民人踊跃前往的局面，是因为他们缺乏对新疆开发情况的具体了解，所以裹足不前。他要求地方官员设法劝导甘肃民人出嘉峪关种地，“将来关外生聚滋蕃，兼可酌添郡县，而此等待食之民向外多移一人，即少耗内地一日之粟，可使盖藏渐裕。半年后，甘肃又遇大旱，到处都是流民，乾隆拨银二百万两、粮二十万石赈济灾民，并指示陕甘总督明山，令其设法劝谕流民赴新疆种地，“使共知边外谋生之实利，自必熙攘趋赴，不特目前之嗷嗷者，不至漂泊无依；即将来或遇欠收，而瘠土贫民，亦可免坐守困乏，实为筹备边氓生计之长策”。甘肃省民人不断进入新疆，为加强对他们的管理，清政府逐渐设立起民治机构。三十八年（1773年）起，清政府在巴里坤哈萨克自治县设镇西府，乌鲁木齐市设迪化直隶州，其他地方分别设阜康市、昌吉回族自治州、玛纳斯县、宜禾、奇台县等县。这些州县机构都设在北疆，是屯田制的进一步发展。

大渡河地区位于四川省成都市西金沙江流域，分为大、小两金川，主要居民为藏族。隋朝曾在此置金川县，唐属雅州，明朝隶杂谷安抚司。清代，两金川土著首领先后归附清朝，由清政府授为安抚司。乾隆十二年（1747），金川内乱，大金川土司莎罗奔率兵攻取与之临近、和清王朝关系密切的杂谷、革什咱及明正等土司，夺取小金川土司印信，并骚扰清军汛地，打死清朝武官。为此，清政府先后派总督张广泗，提督岳钟琪，大学士钮祜禄·讷亲、富恒等统兵进剿。乾隆十四年（1749），莎罗奔乞降，许以“照例供徭役”，清政府遂准降撤兵。乾隆中期，大金川再叛，勾结小金川土司，周围“诸小土司皆不敢抗”。清廷再派亲贵大臣阿尔泰、温福、贵林、章佳·阿桂等相继统帅大兵前往镇压。经过数年苦战，到乾隆四十一年（1776）终于半叛乱势力最后镇压下去。

第二次平定了金川之乱以后，清廷总结了一平金川的教训，综合了过去有关金川善后的各种意见，制定并实施了一整套“改土为屯”的统治措施。内容包括：⒈改土归流。二平金川之后，清廷在原大小金川土司地“分置美诺、阿尔古两厅。四十四年（1779），并阿尔古入美诺。四十八年（1783），改懋功厅，驻同知，理五屯事务”。从而取缔了原来的土司政权，代之以与内地州县大致相同的地方行政机构，将当地的藏族民众土司头人的奴隶成为封建国有的编户齐民，大大加强了清代对金川地区的统治。⒉安营镇守。为了确保朝廷各项律令在金川地区的贯彻执行，监视、镇压当地人民的反抗斗争和原土司势力的分裂活动，巩固刚刚建立的流官政权，清王朝先后在金川地区设立美诺、底木达、阿尔古、噶拉依、茹塞五营，归美诺总兵统辖。各营分置游击、守备、千总、把总等各级武官，共辖屯防兵6000名。其职能主要是“屯种、驻守”，既肩负戍守地方、镇压反抗的职责，又要自耕自食，与当地人民共同开发这一荒僻地区。屯防绿营之外，还有所谓“屯练”，即由当地藏族青壮年组成的土屯兵。⒊设屯垦种。乾隆四十一年（1776）。清廷将清平大小金川之战划为美诺（后改懋功）、抚边、章谷、崇化、绥靖五屯，各置粮务一员，专门负责当地兵民的屯垦事务，分属美诺、阿尔古两厅。这一措施的推行，巩固了清王朝对该地区的统治，加强了清朝统治者对当地人民的控制和镇压，同时也对开发这一地区，促进当地经济、文化的发展及其与内地的联系，促进各民族人民的相互交流起了积极的作用。

青海土司制度是中国历史上从俗而治的一种政治形态，它涵盖了撒拉族、土族、汉族、蒙古族、藏族等世居在高原上的各个民族，同时亦包括活跃在甘青地区的大批寺院、僧职人员。随着历史发展，甘青地区土官、土司制度日益趋同，逐渐衍变成为甘青土官制度的三种形态。

青海东部也是历史上招募民户垦荒的主要区域，罗卜藏丹津叛乱后，年羹尧在善后时提出边内地方，开垦屯种。将直隶、山西省、河南省、山东省、陕西省五省军罪人犯，尽行发往大通、布隆吉尔等处，令其开垦。乾隆三年（1738年）佥事杨应琚建议碾伯县巴燕戎地方招民开垦，在循化撒拉族自治县、贵德等地，令千户、百户、百长各于所管界内相度可耕之处，劝谕番众计口分地，尽力开垦，播种栽培二棱大麦、大麦等粮，俾资养赡。经过清初近百年的社会发展，土、民厝杂而居，联姻结社，有些地方四分之三语言、风俗、衣食住行，较之汉族，尚为文明。外来移民的进入与东部地区社会化程度的提高，从文化与经济上瓦解着传统政治的基础，而清末日益严重的边疆危机又进一步推动了此一历史进程的发展。

晚清时期

清朝末年，边疆危机日重，藩部内属、行政一体的传统民族政治改革进程加快，青海省地区“改土归流”亦提上地方政府议事日程。清朝末年，伴随着西方列强侵入，西北边防日渐危急，两广总督曾春煊于《统筹西北全局折》中提出，定区划建行省，抚蒙番变官制、举垦务修边卫等措施，对于蒙旗及各土司等应办垦、矿、林、渔地方及向有司员、粮员可设民官者，拟照国初办法设道厅，侯地辟民聚后再改州县，由此确定了清末青海地区改土归流的步骤。光绪二十二年（1896年）光绪帝正式颁布“改土归流”办法，开始废除土司制度，青海省各土司不再承袭，一切行政事务由当地县政府承办。光绪三十四年（1908年），西宁市办事大臣庆恕会同陕甘总督多罗特·升允奏准重办青海垦务，制定相应章程及实施办法，耗资二千余万两白银。

光绪三十一年（1905年），驻藏帮办大臣凤全“经理”川滇边，推行屯垦、练兵与招商、开矿等新政，招致巴塘县土司与僧侣围攻而被杀害。光绪三十二年（1906年），清代设立川滇边特别行政区，赵尔丰授命为川滇边务大臣，这个职位与其他省督抚地位相当，他一跃成为封疆大吏。赵尔丰到成都市就任后，迅速开始了改土归流活动，但是，实际上，赵尔丰治理川边并不是一帆风顺的，由于“改土归流”削弱了土司的权利，遭到他们的武力反抗，所以他在六年中几乎是不停地打仗，废除了大小土司和昌都等地活佛的政治地位，甚至驱逐了一些西藏地方政府在康区的官员。赵尔丰的成绩是用武力获得的，正如赵尔丰有一个外号“赵屠夫”一样，他素来主张武力行事。当年，在凤全被杀后，理塘县的土司逃至桑披寺，赵尔丰围攻桑披寺长达数月，并切断水源，但仍未能得手。他大伤脑筋，直到有一天，有位士兵发现桑披寺的地下引水管道后，该寺才被攻破，赵尔丰大量屠杀僧人，还将桑披寺付之一炬。四川省的民众只要一提起他，首先想到的就是：“川督赵尔丰者，素以好杀为能，早有屠户绰号。”

光绪三十三年（1907年），赵尔丰考虑到川边与西藏自治区关系的微妙，筹划了《会筹边务开办章程折》，主张川边与西藏划清界限。其次，增设官署。赵尔丰考虑到清政府每年给边务开办费银一百万两，额度远不能满足公务需求，所以请求油捐与糖捐两项税务收入作为政府将来的常项收入，协济兵食。因内地兵勇对于西藏糌粑等食物不适应，故将大米稞麦两种，分发各半，同时开田引水，试验种植喜米。光绪三十四年（1908年），朝廷任命其兄赵尔巽为四川总督，赵尔丰为驻藏大臣，但仍兼任边务大臣。朝廷要求他与联豫会同察度藏情，并拨给赵尔丰白银60余万两，如果不够，由四川总督随时接济。由于赵尔丰在川边的改革赢得了清中央的赏识，西藏噶厦深知赵尔丰主藏政，必会有与川边一样的改革，于是派员前往察木多，调集藏兵，意图武力阻止赵尔丰入藏。宣统元年（1909年），赵尔丰越过金沙江向查木多（今昌都）和类乌齐进攻，次年与钟颖军会师于查木多，然后两军迅速推进到工部一线，然后又进入波密地区。赵、钟两军对所到之处的土司头人进行招抚，说服他们建立郡县。这次行军，流传有很多传说。宣统元年（1909年），赵尔丰实施乌拉改革，颁布新的《乌拉章程》，要求征乌拉者必须付给一定的费用，俗称脚价。倘有违章苛敛百姓，勒令蛮民支差，不给脚价、口食，一经查出，定予严办，决不宽贷。《乌拉章程》于1909年正式施行，共二十六条，从前所有乌拉规章一概撤销。主要改革内容为：牛驮运不得超过120斤，背夫不得超过66斤，过重者，百姓可以拒雇；一匹马只准乘1人，随行货物不得超过20斤；雇佣的骑驮在乌拉途中倒毙者，官兵应给赔偿；以前乌拉支应者多为妇女，今后应徐图改良，男女均出，且五十岁以下。乌拉改革是清末在川边进行“改土归流”及实施新政的诸多措施中带给百姓利益较多的一项措施，为遭受沉重乌拉支应的藏族百姓减轻了负担。

民国时期

民国十六年（1927年），西宁市地区试行县府自治，编设区村，土汉一体，无分畋域。此一趋势之下，一些传统政治势力逐渐放松了对属民的控制，小演教有土民23户，自昔直属县府，不受任何土司管辖，但有所谓官儿者，如今之乡长，在昔能管理土人，如土司然，至今犹在，但已无阻挠行政之积习。至于其他汪、吉、纳、祁等土司情形，大致相同，部分土司，若陈、赵、朱等，土地人民几乎丧失，实际等同平民。但亦有一些土司罔顾历史发展趋势，据民和回族土族自治县县长韩志颖报告，李土司之子李鸿儒在该县境内，亲往各区土民地方宣传脱离区村关系。他们认为青海蒙古二十九旗、藏族各千百户，均与内地土司事同一律。所属土民因从事戎行之故，对于编民各项差徭，概不应承。拟请将蒙藏王公千百户及内地各土司之制度另易相当名称，所属之兵由中央加以改编，发给精械，籍以巩固边防。对此青海省政府致电南京国民政府，南京方面并未直接答复，但民国二十年（1931年）8月13日，蒙藏委员会在致行政院呈文中提出今后各省如有呈报土司补官袭职之事，请勿遽核准以谋改革而昭划一，此一呈文基本上明确了民国青海改土归流的方针。

青海省政府据南京第四七一七号指令，经第二一七次省务会议议决，依民族平等之原则，土民与汉民应同一体，以后土民粮草均由县政府直接征收，各县土司对于土民应纳之粮草，均应负责督催等。取消土司制度后，各土司土民脱离与土司关系，所有地粮，均归县政府征收，由县政府所收原有地粮内，每年酌给若干以资赡养，并体察情形，各予区长或村长等名义。青海省东部改土归流之后，将司法、行政、纳粮等权移归政府管理，以致土司势力日渐削弱，而土民已日渐融合于当地居民之中，土司大多名存实亡。民国十九年（1930年）互助设县后，延续300余年的土族土司制度被彻底废除，土官的特权也被取消，其地位与一般百姓相同。土司统治下的百姓、土地，一律由当地政府直接管辖，百姓直接向县大仓纳粮。

历史影响

中央废除土司，委任流动官员直接治理，实现了西南民族地区与内地政治制度的统一，本质上是中央对民族地区管理运行机制的调整。改土归流影响深远，促进了民族地区社会稳定与经济发展，维护了国家大一统，对中华民族大家庭的巩固和发展起到积极作用。

首先是促进了经济发展。改土归流废除土司的各种私征、强行摊派，没收原来土司占领的大量土地，激发了农民劳动的积极性，解放了生产力，使得土地垦殖面积扩大，耕作技术提高，农作物品种增多，经济作物广泛种植，农产品商业化程度逐渐深化。在手工业方面，种类不断增多，分工日益精细，生产技艺不断提高，吸引了越来越多的外地客商，继而市镇兴起，商业不断发展。例如，改土归流之后，云南丽江成为滇西北一个物资集散地和贸易中转站，很多物资都由这里转运。

其次是促进了文化交流。改土归流后，打破了原来相对封闭的文化空间，促使民族地区传统文化发生变迁，节日习俗与语言服饰发生变化。官方发展儒家教育，树立符合儒家道德标准的楷模，建立具有儒家象征意义的文化标识，促进儒家价值观在当地深入传播。各民族文化不断彼此“涵化”，丰富和发展了中华文化。

第三是促进了人口流动。改土归流后，民族地区与内地的人员流动频繁。民族地区官府积极采取垦殖优惠政策来吸引外来人口，这些外来人口与原住民形成互嵌式的居住格局。同时，民族地区也有不少民众进入内地经商或求学。

第四是跨民族通婚逐渐增多。雍正九年（1731年），湖广总督迈柱上奏：“苗女嫁入民家，可以习知事亲长、相夫治家之道。民女嫁入苗家，可以化导叔伯妯娌，熏陶敦睦之风。”容美土司地区改土归流后，通婚圈逐渐扩大，长乐县从改土设县初期的张、唐、田、向四姓扩大到后来十数姓互相联姻。清末川边改土归流，赵尔丰鼓励官兵与当地女子婚配。据统计，民国时期川边巴塘老街上半数以上的居民是汉藏通婚的后代。

第五是流解除了束缚经济社会发展的桎梏。农业方面，汉族人迁入民族地区，助推了当地农业的发展。土司统治时期，大量的可耕熟田全被土司侵占，剩下的平地荒山也不许其他少数民族开垦种植。改土后，清政府鼓励当地少数民族开垦土地，并招募内地农民移居这些地方开展耕种。清政府招民开垦，使周围的汉族居民源源不断地流入这些民族地区，出现了“改土后人民四集，山皆开垦”的可喜局面。大片肥田沃土的有效利用，为社会经济的发展奠定了基础。同时，汉族人的迁入，还改进了当地的生产工具，发展了农业水利事业。改土前，民族地区是以刀耕火种的原始农业为主的。改土后，随着汉族人的大批迁入，汉族地区的各种生产工具也大量输入民族地区，铁犁、铁镰、铁耙等生产工具逐渐取代了木犁、木耙等。改土归流地区还引进了提水用的“筒车”、手摇式的“娱蛤车”、引水用的“冲筒”等一批灌溉工具，当地少数民族逐渐学会了使用水磨、水碾来碾米磨粉。农业和水利事业的发展，大大丰富了民族地区的农作物种类、提高了农作物产量。

手工业方面，以纺织业为主的手工业迅速发展。改土前，民族地区普遍种植棉花、竺麻，自种自纺、自织自染，自给自足，仅能满足生活的需要。改土归流后，随着少数民族与汉族的交往交流日益频繁，各种手工工匠也迅速成长，当地的手工业分工也越来越细，呈现出“土、木、竹、石、裁缝、机匠之属各有专司”的局面。雕镂、刻画、铸枪、炼刃等手工业技术也日益得到提高，当地少数民族自己就能制作精致、坚固牢靠的铁质农具了。商业方面，汉族与少数民族间的贸易空前活跃。改土归流后，结束了土司对商人的勒索，各地汉族商人纷纷进入民族地区进行购销活动。少数民族商人阶层也出现了，有些人完全弃农经商，“负上货出境”，“往来土汉地区。”各地的民族地区也形成了较大规模的集镇，交易尤以金属、布匹、桐茶油、盐碱为大宗。商业的迅速发展，加强了汉族与少数民族之间的经济文化交流，促进了民族地区生产的发展。

第六是客观上加速了民族地区融入全国“大一统”体系的进程。主要表现为：文化教育事业迅速发展。改土归流后，废除了土司“部中夷人不许读书，犯者罪至族”的野蛮的愚民政策。清政府在民族地区兴办学校，广开就学门路。鼓励少数民族儿童入学，使“汉土子弟读书应试无殊内地”。为了给一些交通不便地区的学生提供考试的方便，清政府还在各州县设立了考棚。在统治阶级的提倡和扶持下，民族地区读书学习蔚然成风。同时，西南少数民族与汉族人民互相学习，自由往来，密切合作，使友好交往进一步密切，友好关系进一步加强。民间各族通婚现象也逐渐增多，更促进了各民族友谊的发展。

定义